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谨防政绩工程下的地方债风险

发布时间:2021-01-21 16:14:02 阅读: 来源:无纺布袋加工厂家

谨防“政绩工程”下的地方债风险

在7月底召开的国务院常务会议强调,最需要防范的风险就是大跃进式的建设,其所形成的政府债务会累积成过于庞大的风险。  中央对于“大跃进”累积风险的担心是有理由的。笔者发现,很多地方领导最热衷于地铁轻轨系统的建设,原因是这项工程最能够体现自己的“政绩”,投资量大,投资上升快。有的城市甚至可以同时建七八条地铁,而有的城市一条地铁的投资就超过 30亿元———恨不得一天把“罗马”建成。这些资金大部分来自地方债。  目前,有的城市自己公布了地方债总额,如广州是 1400亿元左右,有的城市则被爆超过2000亿元,负债率严重“超标”,最后的结果可从审计署的权威审计中得知。  为了防范地方政府性债务风险,根据国务院要求,审计署组织全国审计机关对政府性债务进行审计。自 8月 1日开始的“十八大”后第一轮全国性地方债务审计,将于 9月底收官。公众与市场高度关注的“地方债务大审”,目前已进入冲刺阶段。  发债背后的政绩冲动  我国的地方债情况已经到了不审不行的地步。截至 2009年 5月末,全国地方政府的负债超过5万亿元。截至 2010年年底,经过审计,全国的地方性债务为 10.7万亿元。国家审计署又对地方政府本级 2011年以来政府性债务情况进行过审计,截至 2012年底,36个地方政府本级政府性债务余额为 38475.81亿元,比 2010年增加 4409.81亿元。其中 4个省本级和 8个省会城市本级债务增长率超过 20%。一些省会城市只能通过举借新债偿还旧债。  为什么要如此突飞猛进地借地方债?我看原因还在于“政绩”。“欠债还钱”,不顾财政状况地借债,实际上是把沉重的债务负担转交给下任与广大的市民。政府性债务某种程度上是“土地财政”的替代品。 1994年中国实施分税制后,地方政府的财权与事权不对称的问题日益凸显。为缓解财政支出压力,地方政府主要依靠土地转让、土地批租来增加收益。但随着房地产市场的萎缩,“土地财政”的表现越来越不尽如人意。2012年前三季度国有土地使用权出让收入 17936亿元,比 2011年同期下降 23 .1%。  政府性债务名目繁多,有渐趋失控的倾向。截至 2012年底的债务余额中,融资平台公司、地方政府部门和机构举借的分别占 45 . 67 %、25.37 %。我们知道,政府的收入主要靠税收、收费和基金,现在则出现了债务。虽然预算法禁止地方政府发债,但实际上地方政府债务以各种形式存在。比如国内外各类借款等直接债务以及各类担保债务。  在担保债务中,最大的无疑是城投债。由于地方政府面临城市基础设施建设资金短缺的问题,许多地方政府通过融资平台公司发行公司债券,间接地进行预算外借贷,俗称为“城投债”,这是一种“准地方政府债券”。 2009年,由于实施积极的财政政策,城投债出现了跨越式增长。其主要偿债资金来源于土地收入,而未来土地收入可能断崖式下跌,随着城投债大量进入偿债期,其金融风险及社会隐患可想而知。  问题与对策  “为官一任,城市更加美丽”,可以理解。但是,城市的基础设施建设再快也总得有一个建设过程。如果盲目地加快速度,会产生一系列恶果。不约束地方政府的借债行为,各种经济与社会乱象注定无法根治。  首先是通货膨胀的问题。1995年《中国人民银行法》通过之后,割断了财政部透支货币发行通道。中国的通货膨胀主要推手乃是巨大的固定投资,根本动力则是地方政府难以餍足的投资冲动。  其次是财政体制的问题。地方政府高额负债、对土地收入的高度依赖,与分税制改革后中央政府与地方政府事权、财权不相匹配有关。但不论地方政府分税比例提高多少,借债冲动还是难以遏制。  再次是经济结构转型的问题。城市面貌改观固然重要,但是经济结构转型的终极动力只能是来自民营企业的创新与适应性。地方政府越强势的地方,民企生存环境越差。  最后是消费不振的问题。如果投资构成地方经济增长的主要动力,政府抽取过多社会资源,民生改善受限,居民收入在GDP中所占份额也必然受限。  另外还有维稳任务的问题,土地财政之下导致的拆迁纠纷屡见不鲜,给社会增添了更多不安定因素,暴力抗拆乃至群体事件时有发生。  因此,保持适度的地方债规模、逐年稳步推进城市基础设施建设十分必要。首先,应搞清楚各级政府性债务的规模,做到心中有数。其次,对这些债务应进行分类管理。比如按道德风险分类,政府发债更容易产生道德风险,政府官员作为代理人,有动机在任内大量花钱,从而将政绩留在自己任内,把麻烦留给下一任。按照财政负担分类,那些债务可以分为可承受的与不可承受的。通过债务收入与财政收入,或与 GDP的一定比例关系来衡量,超出部分即为不可承受债务,应该制止。又比如按制度分类,目前我国有 6个省市可以独立发债,其他由中央财政代为发债,不在规定范围内出现的债务即为自主发债。  再次,在税收、收费、基金管理之外,建立政府性债务管理制度。可以借鉴国外的一些做法,采用行政手段对政府举债行为进行控制,包括额度控制、审批制度等,以保障地方债务的健康。  最后,政府性债务审计要常态化。以往,各级审计力量较多地用于预算收支、国有资本、社会保障、金融领域等,现在随着地方政府性债务的增多,风险增大,政府性债务的审计要放到比过去更重要的位置,下更大力气,严格把关。

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